何帆：四年来司法人员分类改革的五大成效、六个新问题与五项重点工作

【作者】何帆，最高人民法院司法改革领导小组办公室规划处处长。

【来源】中国法学创新网

【注】本文系何帆处长在第十二届中国法学青年论坛上的发言，原标题为“司法人员分类改革的成效与完善”。

　　根据中共中央组织部、最高人民法院2013年3月1日印发的《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》（中组发〔2013〕2号），人民法院工作人员是指各级人民法院中纳入中央政法专项编制，依法履行审判、审判辅助、司法行政职能，由国家财政负担工资福利，在编在职的除工勤人员以外的人员。其中，法官是依法行使国家审判权的审判人员。审判辅助人员是协助法官履行审判职责的工作人员，包括执行员、法官助理、书记员、司法警察、司法技术人员、技术调查官等。

　　长期以来，我国把法官作为普通公务员管理，实行与公务员基本相同的管理模式，带来不少弊端。具体表现为：一是法官任职门槛低，未能体现职业特点。二是资源配置不科学，许多法官未在一线办案。三是基层法官发展空间有限，职级低、待遇差。四是审判辅助人员不足，法官工作负担过重。

　　针对上述问题，党的十八届三中全会提出要“建立符合职业特点的司法人员管理制度，……完善司法人员交流管理制度”，四中全会进一步提出要“加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，……建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度”。具体到人民法院工作人员分类管理，改革大体可以分为以下几个层次：一是对法官实行员额制管理，员额法官原则配置到办案一线；二是对法官实行有别于普通公务员的管理模式，实行单独职务序列和工资制度；三是建立法官逐级遴选机制，同步建立从律师和法学专家中公开选拔法官的机制；四是健全法官助理、书记员招录或聘用机制，建立法官助理、书记员单独序列。

　　一、司法人员分类管理改革成效

　　四年来，最高人民法院配合中央有关部门，着力推进司法人员分类管理改革，取得下述成效。

　　第一，法官员额制改革全面完成。截至今年6月，全国法院共遴选产生120138名员额法官（包括最高人民法院367名员额法官），约占中央政法编的32.8%。改革后，全国法院85%以上人力资源配置到办案一线。各高级法院在坚持“以案定额”的基础上，实行法官员额省内统一调配。

　　第二，法官单独职务序列改革基本完成。根据中央确定的法官职务序列改革“两步走”方案，第一步法官职务套改工作已于去年完成。目前，在完成法官职务套改工作基础上，各地法院正积极推动实施法官单独职务序列管理。截至2017年7月7日，全国26个省份及新疆生产建设兵团全部法院，以及黑龙江、辽宁部分法院，共计3144个法院已完成首批入额法官单独职务序列等级确定工作，共确定单独职务序列等级法官10.6万名。

　　第三，法官逐级遴选制度正式建立。2016年5月，中组部会同最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《关于建立法官检察官逐级遴选制度的意见》，明确规定地市级以上人民法院法官、人民检察院检察官，一般通过逐级遴选方式产生，并针对不同层级法院的法官设置不同的任职条件，更加强调法官的审判经验和社会阅历，推动形成法官职业发展的良性循环机制。该意见下发后，部分高级法院已经制定具体实施办法。

　　第四，法官助理、书记员职务序列改革稳步推进。为进一步建立科学的审判辅助人员管理制度，最高人民法院配合中组部等部门于2016年6月印发了《法官助理、检察官助理和书记员职务序列改革试点方案》，编制内法官助理、书记员原则上按照综合管理类公务员管理，根据工作性质和管理需要设置职务名称，单独核定职数，适当提高工资待遇，并向中基层法院予以政策倾斜，为进一步拓宽法官助理、书记员职业发展空间创造了条件。目前，各地法院正抓紧进行法官助理、书记员职务套改工作。

　　第五，聘用制书记员管理制度进一步完善。为推动聘用制书记员管理实现专业化、规范化，2017年4月，最高人民法院会同最高人民检察院、财政部、人社部印发了《人民法院、人民检察院聘用制书记员管理制度改革方案（试行）》。《改革方案》对聘用制书记员的资格条件、使用方式、等级管理、招录模式、配备数量以及薪酬标准均提出了明确要求。目前，各地高院正根据改革方案，会同人社、财政等部门，研究制定本省聘用制书记员的具体管理办法。

　　二、存在问题及下一步工作

　　随着司法人员分类管理改革的深入推进，也出现了一些亟待解决的新情况新问题，具体表现在以下几个方面：一是员额退出机制未普遍建立，没有形成“有进有出”的动态管理。二是对法院各类人员的绩效考核不符合岗位实际或不够简便易行，存在平均主义或繁琐主义的倾向。三是法官单独职务序列与干部交流培养机制未能有序衔接，传统的领导干部培养机制面临身份转换的瓶颈。四是法官的养成机制亟待完善，从“书记员—助理审判员—审判员”逐步转型为“法官助理—员额法官”。这其中，是否要设立预备法官、候补法官或限权法官等过渡性岗位，都有待进一步研究。五是中级及中级以上法院的法官助理职业发展通道亟待完善，解决法官逐级遴选之后上级法院“助理荒”的问题。六是审判团队的组建模式问题，是实行“法官+助理+书记员”的标准配置，还是根据审级、岗位实际，实行灵活处理、多元搭配。

　　下一步，最高人民法院将按照7月在贵阳召开的“全国司法体制改革推进会”要求，加强统筹协调、系统集成，重点做好以下几项工作：一是加快建立员额退出实施办法，指导各地法院对入额满一年的法官进行办案绩效考核，对不能胜任工作的，一律要求退出员额。二是完善常态化入额遴选机制，推动将符合条件的优秀法官助理增补入额，确保队伍有序更替。三是加快出台法官业绩评价指导意见，指导全国法院形成简便易行、符合实际的绩效考核办法。四是大力推动法官单独职务序列管理和工资制度全面落实到位，推动落实法官单独职务序列等级享受对应行政职级的政治待遇和车补、医疗、住房、出差、退休等福利待遇，解决业务骨干走专业化、职业化道路的后顾之忧。五是指导各地落实聘用制书记员管理制度改革文件，多措并举增补辅助人员。六是引导各地树立“社会化”、“集约化”“多元化”理念，破除大包大揽、包打天下的传统思维，推广司法辅助事务的社会化外包和集约化管理，切实减少人力成本，释放核心司法生产力。